如何将PPP引入特色小镇 找准其发展要点也是重中之重！

    随着特色小镇培育由申报逐渐进入实施阶段，必然会产生巨大的投资需求，已经广泛运作的PPP模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。如何将PPP模式引入特色小镇？特色小镇又该如何找准其发展要点？来看看资质街小编的解答吧。

    在特色小镇建设中引入PPP模式，目的在于建立一种基于市场化的投资回报机制，动员各方力量建立合作伙伴关系来整合各种资源，促进特色小镇的健康发展。

    特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此，才需要引入社会资本，引入专业的城市投资建设运营商，通过PPP模式，通过专业化的手段摆脱当地人才、资金、能力不足等瓶颈来进行优质资源的整合，促进当地的跨越式发展。

    此外，PPP模式适合于旅游项目及新型城镇化重点项目的原因在于，投资者通过与政府合作的PPP公司作为主体投融资，既避免了政府增加债务负担，也避免了政府平台融资受限的问题。同时，金融机构不再受限于银监会会平台的约束，进而使PPP公司对旅游综合体和区域运营收益作为还款来源，从而获得金融机构的资金支持。

    PPP是为了政府更好地提供公共产品与公共服务而生的，但并不意味着所有的公共产品都可用PPP来提供。准确地说，PPP主要适用于未来能产生稳定现金流的部分准公共产品，即PPP仅适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品，如交通设施、公共事业设施等。

    《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定：一是支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设；二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。

    特色小镇的产业发展空间与服务项目则是门槛相对较高的参与范围。包括土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目，相对基础设施和公共服务设施来说不是最缺资金的领域，因此会面临相对较高的参与门槛。

    风险管理是PPP的一个核心要旨。首先，要在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是：按风险类别，把风险分配给有能力管理的一方。如政府，如果是政策变化、应对公众等方面的风险，政府就是合适的承担者。对于项目建设经营过程中的日常运营、管理、财务、市场变化等风险，社会资本就是合适的承担者。

    另有一些不可抗力风险，如法律变化、自然灾害、意外事故等，就应当双方共同分担。其次，要设定与承担风险相对称的收益分配机制。一般地，在合同订立的阶段，双方对于项目未来可能面临的风险就会进行评估，承担较多风险的一方，应当获得与之相适应的收益保证。最后，要特别防止出现风险错配，如政府承担了市场风险，而社会资本承担政策变化的风险等，都是PPP的大忌。

    特色小镇的新奇性体现为三种范式：

    一、将原来没有特色的小镇改造成新奇的特色小镇；

    二、在原有的单一功能区、空城里面植入特色小镇，弥补其原有的不足；

    三、将特色不足的小镇，升级改造成为有新奇产业、新奇特色的小镇。

    由此可见：特色小镇之“特色”，应有两个维度：

    第一个维度是特色的“广度”，即小镇拥有多少种新奇的特色。

    第二个维度是特色的“深度”，即唯一性，指的是某个重要产业或者空间的特色，是否具有本地区“唯一性”，还是具有全省、全国或全球“唯一性”？如果具有全球唯一性的新奇——特色，那就会立于不败之地了。深度和广度都是重要的体现。

    特色小镇如何找准发展要点？

    1、特色小镇自身禀赋特色优势定位法，这是产业指向的特色小镇定位的基础与前提。展开来解释就是，特色小镇为培育发展产业而进行的定位，必须首先是建立在特色小镇自身的资源禀赋之上的，这种资源既包括自然资源，也包括人文资源。离开特色小镇自身资源禀赋而实施的定位，从定位本身来说，我们称之为“空中楼阁”式定位法，没有根基，难以牢固。从产业指向来分析，我们称之为“空降产业”。

    2、基于社会需求、市场需求以及特色小镇自身发展需求定位法，这是产业指向的特色小镇定位的延伸与拓展。通俗易懂来说，这一定位法正是对上一种定位法的补充与提升。如果说，产业指向的特色小镇定位只能一直甚至永远是基于自身资源禀赋而进行，说得直白点，这样的产城融合的结果就是特色小镇也好、产业也罢，都会“死得很难看”。原因很简单，随着各类需求特别是人的需求的不断丰富多样，特色小镇本身必须也在不断发展提升。

    还需要指出的是，从最简化的角度而言，可以有这样三种产业划分，资源型产业、需求型产业、前瞻型产业。其中具体又可以分许多种，如资源型可以分为矿产资源型、旅游资源型、人文资源型等，需求型可以分为餐饮需求、娱乐需求、服务需求等。我们的定位因而必须是综合的，既考虑资源、又考虑需求；既考虑当下、又考虑长远；既考虑经济、又考虑生态。如此产业指向的特色小镇定位才是科学合理的，才可能是可持续发展的。

    《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》中强调：“千企千镇工程”，是指根据“政府引导、企业主体、市场化运作”的新型小（城）镇创建模式，搭建小（城）镇与企业主体有效对接平台，引导社会资本参与美丽特色小（城）镇建设，促进镇企融合发展、共同成长。”在主要内容中也明确：“加强政企银合作，拓宽城镇建设投融资渠道。”前不久的《国家发展改革委关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》更是明确指出：“创新特色小（城）镇建设投融资机制，大力推进政府和社会资本合作，鼓励利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立美丽特色小（城）镇建设基金。”由此可以看出，政府和社会资本合作（PPP模式），在国家政策层面上，已经成为推动特色小（城）镇建设的重要动力。

    一 PPP模式为什么在特色小（城）镇建设中备受青睐？

    2016年7月，住建部、发改委、财政部联合公布了《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，提出在全国范围内开展特色小城镇培育工作，到2020年争取培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。该政策出台，必将带来巨大的投资需求，PPP模式也将开拓一个全新应用领域，成为特色小镇建设的有力资金支持。

    特色小镇既可以是行政建制镇，也可以是有明确边界的非镇非区非园空间，或是一个聚落空间、集聚区，隶属于地方政府行政管辖范围。而一般地方政府土地指标少、基础设施弱、财政能力有限，引入PPP模式发展特色小镇成为最佳选择。它是一种以特色小镇项目为合作载体，让实力企业参与项目建设，实现政府建设特色小镇目的，同时为参与社会资本带来一定投资回报率的模式。其中它参与的项目主要适用于准公共产品的开发，包括基础设施、公共服务设施及产业发展及服务类项目。

    二 哪些类型小（城）镇推行PPP模式更容易获得支持？

    根据农发行浙江省分行的信息，该行信贷投向着力支持三种类型的样板小镇：

    （一）资源整合型

    依托资源禀赋优势和历史文化传承，立足传承与创新，实现生产要素的最佳组合和生产关系的优化布局。

    （二）产业集聚型

    依托高端要素集聚和产业转型升级，以最优的政策，培育最具竞争力的核心产业，围绕单个产业打造完整的产业生态圈，培育具有行业竞争力的“单打冠军”。以国际化的视野制定小镇规划，突出产业、城市、科技三者的高度融合；以高端化的水准推进小镇建设，以“10年也不落后”的高水准，推进小镇配套设施和产业项目建设，为推动产业发展建好平台。注重政策的导向和激励作用，积极向上争取要素资源，健全完善政策体系，以最优的政策培育最具竞争力的产业。

    （三）“互联网+”型

    依托互联网的溢出效应，以高新技术和高端人才为引领，推动技术、项目、资金等各类创新要素快速汇聚，培育以互联网产业为特色的新一代信息技术产业和以科技金融为重点的现代科技服务业，探索“O2O”众创空间。

    三 特色小（城）镇适用PPP模式的范围

    《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定：一是支持以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设；二是为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。在风险可控、商业可持续的前提下，小城镇建设项目涉及的特许经营权、收费权和政府购买服务协议预期收益等可作为农发行贷款的质押担保。

    特色小镇的产业发展空间与服务项目则是门槛相对较高的参与范围。包括土地整理、产业物业建设、产业招商运营等项目，相对基础设施和公共服务设施来说不是最缺资金的领域，因此会面临相对较高的参与门槛。

    四 近期PPP模式在特色小（城）镇建设中的实践

    （一）油岭生态旅游小镇

    2016年10月14日，中国电力建设集团有限公司与清远市连南县签署PPP项目战略合作框架协议，协议规定，双方将积极利用国家及各级政府鼓励的PPP模式，投资打造油岭生态旅游特色小镇为起点，扩大到连南全县全域旅游项目。具体项目建设将包括全县范围内的道路等基础设施，古建筑保护，生态环境保护，水环境治理，新景区开发与运营，学校、医院、污水处理等项目的规划、设计、建设和运营等。

    （二）深圳甘坑新镇

    “甘坑新镇”是深圳龙岗区政府与华侨城集团今年开始合作的一个城镇化项目，甘坑新镇的项目是通过政府与社会资本以PPP模式合作开发，大力发展新型文化创意产业，尤其是导入和培育具有高科技含量和高艺术水准的原创文化内容产业，形成高端文化创意产业园区，闲置的工业厂房摇身一变为IP文创产业、VR内容等科技产业以及创客的进驻地，带动“文化+”相关的科技、旅游、商业、生态、农业、教育、家居等现代新型城镇化产业的转型升级和快速发展。

    （三）合肥“PPP+VR+特色小镇”

    2016年10月18日，安徽省路网交通建设集团股份有限公司与肥东县人民政府举行了签约仪式，双方正式签署《合肥VR小镇项目战略合作框架协议》。根据约定，政府方主要负责征地拆迁、立项可研、用地环评等项目前期工作。社会资本方主要负责小镇投融资、建设、VR产业资源的引进和运营。在国家推行PPP模式和特色小镇建设等多重政策叠加的引领下，政企双方将以创新发展为引领，以VR产业发展为支撑，以合资公司为载体，以长期合作共赢为目标，协同高效推进项目建设，确保小镇早日建成，成为合肥PPP模式下特色小镇建设的新标杆。

    特色小镇建设的十项要求：

    一、坚持小城镇大战略，加大投入，扭转“重城轻镇”的观念。

    二、坚持有重点发展，科学确定重点镇和特色小镇，合理控制数量，有序有效推进，避免重点镇、特色小镇培育工作一哄而上。

    三、坚持有特色发展，培育特色鲜明的产业形态，防止产业发展跟风。

    四、坚持有特色建设，尊重山水环境和原有街区肌理，控制建设高度、密度和体量，突出特色风貌，避免千镇一面。

    五、坚持乡村中心主要职责，补齐基础设施和公共服务的短板，防止脱离农村、农业和农民。

    六、坚持产业市场主导，以就业为基础规划人口和用地，力求项目空间落地，避免盲目造镇。

    七、坚持集约节约，科学确定镇建设总体规模，防止工业、商业、旅游、文化等大型项目建设规模过大，强化依规建设，防止违法违规圈地搞开发。

    八、坚持以人为本，将更多土地、资金投入生活区建设，合理减少工业用地，降低工业园区道路和绿化美化等建设标准，避免宽马路大广场等形象工程。

    九、坚持突出文化与内涵，注重挖掘展现本地传统文化，保护传承文化遗产，让文化成为重要发展力和发展目的。

    十、坚持多规合一，统筹确定建设项目，提升规划的实用性。

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